Як (не) працює МАГАТЕ: історія невдач захисників «мирного атома»

Разом із фахівцем з енергетичної політики ГО «Екодія» Артемом Колесником розберемося, як утворилося і функціонує МАГАТЕ та які зобов’язання Україна виконує перед цією міжнародною організацією. Також дослідимо, які прогалини в роботі МАГАТЕ були помітні протягом попередніх десятиліть і як агенство реагує на безпекову ситуацію довкола українських АЕС. 

Що таке МАГАТЕ?

МАГАТЕ покликане сприяти мирному використанню атомної енергії, намагаючись переконатися, що технологія не застосовується у військових цілях. Ідея про необхідність такого агентства виникла на початку 1950-х років, коли стрімко розвивалися ядерні технології, а спогади про атомні бомбардування Хіросіми та Нагасакі були свіжими. 

У 1953 році президент США Двайт Ейзенгавер, припускаючи майбутню гонку ядерних озброєнь, виступив в ООН із промовою «Атом заради миру». Він запропонував створити орган, який зосередиться на підтримці технологій «мирного атома». Його бачення було втілено в МАГАТЕ, яке почало працювати в 1957 році як автономний міжурядовий орган під егідою ООН.

Згідно зі Статутом, дві основні цілі діяльності МАГАТЕ — мирне використання атомної енергії і забезпечення того, що допомогу агенства не буде використано у військових цілях. МАГАТЕ надає поради і практичну допомогу урядам різних країн щодо здійснення програм використання атомної енергії. Головна мета цих програм — сприяти передачі навичок і знань для того, щоб країни могли реалізувати атомні програми ефективніше і безпечніше. Агентство пропонує радників і обладнання, навчає спеціалістів. Так воно відігравало важливу роль у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС в Україні у 1986 році, яка дуже ускладнила виконання головного завдання організації — просування використання ядерної енергетики. 

Натепер членами МАГАТЕ є 175 держав. Згідно зі Статутом, членами агентства можуть бути будь-які держави незалежно від того, чи перебувають вони в Організації Об’єднаних Націй. Членів затверджують Рада керівників та Генеральна конференція, якщо кандидати готові та здатні діяти за принципами ООН і виконувати зобов’язання перед МАГАТЕ. 

Генеральна конференція — найвищий керівний орган МАГАТЕ, що збирається раз на рік. Вона складається з представників усіх країн-членів організації, обирає Раду керівників та наглядає за роботою Секретаріату. Також вона відповідає за обрання Генерального директора. 

Рада керівників — виконавчий орган МАГАТЕ — формується з 35 розпорядних директорів. Вона готує річні доповіді про справи агентства та про затверджені ним проєкти і представляє їх Генеральній конференції. Рада також подає Генеральній конференції доповіді, які агентство зобов’язане або може бути зобов’язане представляти ООН.

Секретаріат є адміністративним органом МАГАТЕ. Генеральний директор, якого обирають терміном на 4 роки, очолює Секретаріат і відповідає за реалізацію програми МАГАТЕ після її затвердження Радою і Генеральною конференцією. Нині цю посаду обіймає аргентинський дипломат Рафаель Гроссі, якого цьогоріч переобрали на термін до 2 грудня 2027 року.

МАГАТЕ функціонує переважно за рахунок внесків країн-учасників. Наприклад, у 2022 році їхній бюджет склав 390 мільйонів євро. Розмір внесків визначається залежно від платоспроможності країни, але жоден з них не може перевищувати 22 % від загального бюджету.

Як формувалися відносини України і МАГАТЕ

Україна після розпаду СРСР мала третій за розмірами ядерний арсенал у світі, однак погодилася підписати Будапештський меморандум, за яким відмовлялася від нього, а держави-учасники (в тому числі Росія) мали поважати незалежність, суверенітет та чинні кордони України, утримуватися від будь-яких проявів агресії щодо України, зокрема від економічного тиску. Україна визначила свою позицію стосовно ядерної зброї, що зберігається на її території, в Декларації про державний суверенітет і в Заяві Верховної Ради «Про без’ядерний статус України».

У 1992 році Україна та Росія підписали Угоду «Про порядок переміщення ядерних боєприпасів». У 1994 році Україна, США та Росія підписали Тристоронню заяву, що сприяла приєднанню України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї.

Вивезення стратегічних ядерних боєприпасів з України було завершено до червня 1996 року. За законом «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї» (1994), Україна стала без’ядерною державою і відмовилася від виробництва та придбання ядерної зброї. Так Україна визнала потенційну загрозу розширення «ядерного клубу» і досі працює над запобіганням розповсюдження ядерних озброєнь.

Після ліквідації свого ядерного арсеналу Україна підписала угоду про гарантії з МАГАТЕ, і згідно з нею Україна гарантує доступ МАГАТЕ до інформації про те, де перебувають її ядерні матеріали (ядерне паливо, відходи ядерного циклу тощо). За те, щоб координувати співпрацю України й МАГАТЕ у межах цієї Угоди і Додаткового протоколу до неї, відповідає Державна інспекція ядерного регулювання України. Держатомрегулювання виконує такі функції:

– збирає, обробляє, аналізує та передає МАГАТЕ відомості, які надходять від учасників державної системи обліку і контролю ядерних матеріалів;
– визначає та узгоджує з МАГАТЕ зони розташування та державний облік ядерних матеріалів;
– вирішує питання взаємодії з МАГАТЕ з питань виконання міжнародних домовленостей, в тому числі спірних питань;
– повідомляє учасників державної системи обліку та контролю ядерних матеріалів про будь-які сповіщення від МАГАТЕ щодо проведення інспекцій чи додаткових візитів згідно з міжнародними угодами.

Реалізуючи вимоги Угоди про гарантії та Додаткового протоколу до неї, Україна дотримується своїх обов’язків щодо нерозповсюдження ядерної зброї і використовує ядерну енергію виключно в мирних цілях.

Обмеження МАГАТЕ

Згідно з Договором про нерозповсюдження ядерної зброї, МАГАТЕ має перевіряти, чи виконують його учасники свої зобов’язання. Проте агентство не має прямих повноважень для впливу на своїх членів. МАГАТЕ може лише моніторити та сприяти виконанню країнами-учасниками своїх зобов’язань відповідно до Договору. Агентство перевіряє ядерні об’єкти цих країн, зокрема електростанції, дослідницькі центри і збагачувальні установки, аби впевнитися, що країни не виробляють ядерної зброї, та контролює радіоактивні матеріали, щоб їх не могла використати третя сторона.

Однак це вдається не завжди. МАГАТЕ не може накладати санкції на країни, які порушують свої зобов’язання, а спирається лише на добровільне бажання країн співпрацювати. Якщо країна відмовляється, МАГАТЕ не має інструментів впливу. Як наслідок, виконання Договору та вживання заходів проти порушників залишається лише в компетенції ООН та кожної окремої держави-учасника, які можуть вдаватися до політичних та економічних заходів задля реагування на такі порушення.

Проблема стала очевидною в 2002 році, коли Північна Корея вислала інспекторів МАГАТЕ, що унеможливило моніторинг агентством ядерної діяльності Пхеньяна.

Ізраїль, який, на думку аналітиків, має ядерні боєголовки, ніколи не підписував Договір про нерозповсюдження ядерної зброї, тому не підпадає під моніторинг МАГАТЕ. Індія та Пакистан, які визнали володіння ядерною зброєю, також не є підписантами Договору, тож агентство не може навіть проводити інспекції.

МАГАТЕ також повинне було відігравати важливу роль у забезпеченні дотримання Іраном зобов’язань, визначених у Загальному плані співробітництва, який був укладений у 2015 році. Проте однією з основних проблем стала відмова Ірану надавати доступ до певних об’єктів, які він вважає «військовими зонами», нібито через національну безпеку. Додатковою проблемою є періодичні порушення Іраном своїх зобов’язань перед МАГАТЕ. Наприклад, країна оголосила про збільшення обсягу збагачення урану понад ліміти, встановлені Іранською ядерною угодою. Усе це може свідчити про можливу незаконну розробку ядерної зброї в цій країні.

Післяаварійна ситуація в Фукусімі викликала серйозну критику ролі МАГАТЕ. Організація була звинувачена в затримці й викривленні правди щодо рівня радіації та реальних наслідків аварії. Це призвело до втрати довіри громадськості до МАГАТЕ та породило сумніви щодо його незалежності та об’єктивності. Організація не забезпечила належної прозорості у відображенні інформації щодо потенційних наслідків для здоров’я людей, намагалася заспокоїти світову спільноту та зменшити вагомість проблеми, замовчуючи чи занижуючи певні факти. Недовіра до МАГАТЕ призвела до зростання популярності альтернативних незалежних дослідницьких груп, таких як Greenpeace. Ці групи намагалися заповнити прогалину в інформації, щоб забезпечити отримання світовою спільнотою достовірних даних щодо радіаційної небезпеки та наслідків аварії.

У серпні 2019 року поблизу Архангельська в Росії відбувся вибух, в результаті якого (згідно з офіційною статистикою) загинуло п’ять осіб, ще двоє пізніше померли від гострого радіаційного захворювання, а четверо отримали значні дози радіації. За даними американської розвідки, причиною вибуху стало підняття з морського дна крилатої ракети «Бурєвєстнік» з ядерним рушієм. Після інциденту дві баржі, ймовірно, використовувані для перевезення решток ракети, були залишені на березі Білого моря біля селища Ньонокс на декілька місяців. Радіаційний фон на місці, де стояли радіоактивні баржі, досяг 700 мікрорентгенів за годину, що в 14 разів перевищує припустиму норму. Незважаючи на це, МАГАТЕ не включило дані про цей вибух до щорічного звіту.

До речі, про російський вплив на МАГАТЕ. Серед 12 країн, які були співзасновниками і розробляли статут агенції, був і СРСР. Із 1991 року Російська Федерація назвала себе правонаступницею СРСР в усіх органах ООН і посіла його місце. З початку 2018 року Росія вносила три відсотки в бюджет МАГАТЕ. Один із заступників директора МАГАТЕ — росіянин, що забезпечує цій країні певний вплив на ключові рішення організації. Це Михайло Чудаков, який керує Департаментом ядерної енергії. Він працював у «Росатомі» й має доступ до інформації про українські атомні електростанції. Його зв’язки з російськими політичними фігурами та співпраця з окупаційними силами роблять його контроверсійною фігурою.

Ще один росіянин у МАГАТЕ — Михайло Ульянов, постійний представник РФ при міжнародних організаціях у Відні — висловив антиукраїнську позицію у своєму твіттері, написавши «Жодної пощади українському населенню!». Він же був одним із організаторів першого візиту комісії МАГАТЕ на Запорізьку АЕС.

Реакція МАГАТЕ на російську загрозу українським ядерним об’єктам

За результатами дослідження рівня радіації в Чорнобильській зоні, проведеного міжнародною природоохоронною організацією Greenpeace, рівень радіації в деяких місцях, де базувалися росіяни під час окупації Чорнобильської АЕС, значно перевищує оцінки МАГАТЕ. Це створює підстави для сумнівів у ефективності організації та достовірності поданої нею інформації.

У ніч з 3 на 4 березня 2022 року людство стало свідком першого випадку у світовій історії, коли військові однієї країни атакували та захопили діючу атомну станцію іншої. Внаслідок цих дій Запорізька атомна електростанція (ЗАЕС) зазнала значних пошкоджень та пережила пожежі, більшість енергоблоків були зупинені. Персонал станції підтримував працездатність та безпеку станції, незважаючи на присутність там росіян. Усі ці події становлять серйозну загрозу для ядерної безпеки регіону та можуть спричинити нову техногенну еколого-гуманітарну катастрофу.

У березні 2022 року Генеральний директор МАГАТЕ заявив про необхідність допустити комісію цієї організації до українських АЕС. Однак процес затягнувся через вимоги Росії та виключення представників США і Великої Британії з комісії, яку МАГАТЕ називало сформованою з «переважно нейтральних країн». Однак до складу комісії потрапили люди з російськими паспортами, що створювало проблеми з їхнім візитом на окуповану атомну електростанцію (адже вони мали їхати туди через підконтрольну Україні територію).

У червні 2022 року МАГАТЕ заборонило представникам України виступати на конференції з презентацією про джерела випромінювання в зоні проведення Операції об’єднаних сил. Згадка про причину проведення таких перевірок здалася організаторам невідповідною меті конференції. Також науковий секретаріат МАГАТЕ рекомендував видалити з доповіді згадки про ситуацію (фактично про воєнну агресію РФ), яка призвела до необхідності проведення перевірок джерел іонізуючого випромінювання на сході України. У той же час російські представники були широко представлені. Це закономірно викликає питання про об’єктивність ставлення МАГАТЕ до України.

Україна багато разів зверталася з проханням включити військових експертів ООН до складу місії МАГАТЕ. Тільки вони мають мандат і повноваження фіксувати обстріли, лише вони можуть надати оцінку подій. Спеціалісти МАГАТЕ не мають такого мандату, тому не можуть визначати хто відкривав вогонь і робити офіційні заяви на цю тему. Але це прохання так і не було виконане.

То чи здатне МАГАТЕ гарантувати безпеку українських АЕС?

Незважаючи на війну проти України, масштабні міжнародні санкції та інші форми тиску, Росія продовжує залишатися членом МАГАТЕ і має певний вплив на його рішення. Агентство, як й інші міжнародні організації, ефективно працює тоді, коли країни-члени разом погоджуються на певні домовленості. Марно очікувати, що будь-яких домовленостей дотримуватиметься країна, яка з ними не згодна.

Ми можемо і повинні домогтися, аби громадян Росії виключили з керівних органів та відключили від міжнародних програм допомоги. Адже нині важко уявити механізм, який змусить Росію виконувати свої зобов’язання. Максимум, що здатне зробити МАГАТЕ, — ізолювати її.

Основною метою діяльності МАГАТЕ є запобігання використанню радіоактивних матеріалів для створення зброї. Відповідно, більшість візитів і перевірок агентство здійснює для того, аби переконатися, що радіоактивні матеріали зберігаються в належних умовах і що їх не так просто викрасти. Коли ж доходить до убезпечення атомних станцій від реальних загроз, вони безсилі. Як і в інших міжнародних структурах, практично неможливо прийняти колективне рішення з критикою Росії, адже вона є однією з учасниць і має змогу блокувати голосування за певні рішення. 

Поширене бачення МАГАТЕ як організації, здатної впливати на політику країн-учасників у сфері ядерної енергетики і безпеки, не відповідає дійсності. Також не варто очікувати від агентства реальних дій і санкцій щодо країн, які не дотримуються зобов’язань. МАГАТЕ лише спостерігає за дотриманням угод та виявляє порушення, але не має реальних інструментів для впливу на країни, які не дотримуються вимог. У своїй роботі агентство залежить від добровільної співпраці країн-учасників, а коли така співпраця відсутня, МАГАТЕ не має можливості впливати на ситуацію. Випадки, подібні до відмови Північної Кореї допустити інспекторів МАГАТЕ або відмови Ірану надавати доступ до військових зон, підтверджують цю обмеженість.

Відповідальність за вирішення проблем нерозповсюдження ядерної зброї, захист ядерних матеріалів та забезпечення ядерної безпеки в кінцевому підсумку лежить на державах-учасниках та ООН. Ці організації мають право застосовувати політичні та економічні механізми відповіді на порушення. МАГАТЕ ж виконує роль спостерігача та консультанта, але не має сили і повноважень реально впливати на політику країн у сфері ядерної безпеки.

Ситуація, пов’язана з ЗАЕС, є небезпечним прецедентом, який вимагає переосмислення міжнародної безпекової системи. Необхідно забезпечити реальну реакцію та відповідальність у випадку подібних загроз. ООН не проявляє значного впливу у таких ситуаціях, що може свідчити про обмеженість організаційної структури та потребу в подальших реформах.

Для запобігання ядерному тероризму та забезпечення ядерної безпеки міжнародній спільноті необхідно зміцнювати співпрацю, обмін інформацією та технологіями, а також використовувати політичні та економічні механізми відповіді на порушення. Розгляд ситуації з ЗАЕС повинен стати стимулом для подальшого покращення міжнародної безпекової системи.